中國主體功能區(qū)規(guī)劃之法律問題研究——軟硬法混合治理視野.pdf

1、我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略先后經(jīng)歷了區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域非均衡協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略和統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的演變。統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略是新階段下我國區(qū)域發(fā)展的最新戰(zhàn)略。
　　主體功能區(qū)戰(zhàn)略的提出是為了適應我國當前國土空間及開發(fā)的特點。對主體功能區(qū)進行科學規(guī)劃、制定科學政策、實施科學管理，既是區(qū)域發(fā)展對科學發(fā)展觀的響應，也是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略在空間上的落實。作為我國區(qū)域發(fā)展的頂層設計，主體功能區(qū)規(guī)劃定位在于:國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性

2、、基礎性和約束性規(guī)劃。
　　主體功能區(qū)規(guī)劃需要相關制度的有力保證，必須在制度層面上進行政策引導、法制保障、措施落實，增強制度供給、建立健全規(guī)劃實施機制，同時加強對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督檢查，方能確保主體功能區(qū)規(guī)劃落到實處。然而，我國相應的制度供給嚴重不足，主體功能區(qū)規(guī)劃亟待法治化。然而，西方區(qū)域規(guī)劃及區(qū)域管理方面獲得的成功經(jīng)驗，對于主體功能區(qū)規(guī)劃實踐有較強的示范效應，其中，加強法制建設是區(qū)域規(guī)劃及區(qū)域管理共同的經(jīng)驗。
　　因此，

3、法學特別是經(jīng)濟法學界理應對主體功能區(qū)規(guī)劃做出回應，同時，軟法理論以及“經(jīng)濟軟法”可作為研究主體功能區(qū)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃實踐的重要理論工具，此方面的研究反過來會進一步發(fā)展軟法理論和經(jīng)濟法學理論。
　　就主體功能區(qū)規(guī)劃的法律屬性而言，首先，公共政策屬性是主體功能區(qū)規(guī)劃的本質屬性，其雖不具有法律形式，但具有可問責性，各主體功能區(qū)規(guī)劃也“具有法律效力”，因此，作為公共政策的主體功能區(qū)規(guī)劃屬于軟法的范疇。作為軟法，主體功能區(qū)規(guī)劃具備以下四

4、個軟法性特征:創(chuàng)制方式與制度安排富有彈性;創(chuàng)制和實施具有更高程度的民主協(xié)商性;實施方式的非國家強制性;效力實現(xiàn)的非司法中心主義。其次，主體功能區(qū)規(guī)劃與經(jīng)濟法具備高度的契合，其調整對象是經(jīng)濟法調整對象的細化，其價值目標、核心范疇與經(jīng)濟法理念是高度契合的，主體功能區(qū)規(guī)劃實踐是克服兩種失靈的雙重困境的實踐之一，而經(jīng)濟法恰恰始于“市場失靈”與“政府失靈”的克服。進一步來看，主體功能區(qū)規(guī)劃本身可以說是一部中國特色的宏觀調控法律，其創(chuàng)制與實施是中國

5、經(jīng)濟法走上公共治理之路的新實踐。
　　就主體功能區(qū)規(guī)劃的軟法機制而言，我國當前傳統(tǒng)的硬法的缺失將軟法機制推至制度的前沿，軟法機制成為當前破解主體功能區(qū)規(guī)劃難題的重要制度設計，可以說，軟法之治順應了主體功能區(qū)規(guī)劃的需求，有助于差別化的區(qū)域管理的實現(xiàn);軟法機制不但能對硬法機制進行必要的補充，在某些制度安排上也能獨當一面。四個軟法機制構成了完備的軟法機制體系:規(guī)劃指標確立機制奠定基礎，民主協(xié)商機制提供保障，利益補償機制建立平衡，績效考核

6、機制激發(fā)動力。
　　就主體功能區(qū)規(guī)劃的硬法保障而言，其必要性來源于軟法機制的缺陷、國外空間規(guī)劃與特定區(qū)域管理對“硬法”的倚重以及當前我國當前硬法保障的缺位。結合我國實際，可以從憲法保障、基本法保障、特別法保障等幾個方面構建較為完備的法律規(guī)范和制度基礎。
　　由于單純的軟法機制和硬法機制都不能滿足主體功能區(qū)規(guī)劃的法制需要，又由于公共治理視角的實踐需求以及從制度變遷視角的理論需求，我們可以運用硬法、軟法混合理論(theory o

7、f hybridity)，構建主體功能區(qū)規(guī)劃混合法治理模式，具體制度構建模式為:模式一是軟法奠定基礎，硬法動態(tài)跟進;模式二是軟硬法并舉，各司其職。后者為主體功能區(qū)規(guī)劃混合法治理模式的最主要表現(xiàn)。
　　為最終實現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃法治化的目標，首先要明確政府的角色定位，軟硬法分工與合作，限制與控制政府公權力的濫用與擴張;其次要結合我國當前的政治體制及軟硬法各自的優(yōu)缺點，采取體制內外相結合的方式對主體功能區(qū)規(guī)劃進行監(jiān)督;再次，如果主體功能